Políticas orientadas por missões e a indústria de óleo e gás

Políticas públicas são as intervenções do estado que visam modificar uma dada condição social e econômica. Formulá-las e implementá-las implica escolhas e consequências. Entre o nada escolher e as possibilidades, há inúmeras opções e efeitos.

As chamadas Políticas Orientadas por Missões, ou POM, estão entre as abordagens que vêm se destacando no campo das políticas públicas. Trabalho apresentado no Congresso Nacional, por Caetano Penna (https://bit.ly/3cLNRvO), pesquisador da UFRJ e da Universidade de Sussex, mostra princípios e aplicações desta abordagem.

POM são ações coordenadas entre Estado e empresas, que aproveitam suas complementaridades, evitam sobreposições e usam a ciência e a tecnologia para superar grandes desafios. Um dos exemplos clássicos de POM foi a Nasa levar o homem à Lua. O esforço estimulou a capacidade de inovar de diversas empresas dos EUA e resultou em novo ciclo de crescimento econômico do país.

O caso da exploração de petróleo em águas profundas é também lembrado pelo autor. Superar esse desafio trouxe efeitos positivos sobre a Petrobras e o sistema produtivo local.

Entretanto, o estudo não explora a realidade atual, em que o país atinge marcas inéditas de produção e de exportação de óleo, mas parte expressiva do sistema produtivo não evolui no mesmo ritmo. Suas exportações são pontuais e restritas a poucos segmentos. Os poucos indicadores de sua competitividade são desatualizados e de pouca representatividade. Há evidente redução da atividade econômica e, por conseguinte, de empregos e renda no setor.

As políticas públicas aplicadas ainda hoje no setor contribuem para explicar este contraste. Enquanto a Petrobras evoluiu em P&D aplicado, engenharia e outras atividades de alto valor econômico, o sistema produtivo, embora formado por empresas com alta capacitação, foi levado a concentrar-se em fabricação e a avançar pouco em atividades mais nobres. Entre as principais razões para isso estão: regras de Conteúdo Local (CL) com foco em fabricação; regras de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PDI) focadas em pesquisa básica e com recursos de difícil acesso a fornecedores, o que contribuiu decisivamente para a desmobilização da infraestrutura de P&D na Ilha do Fundão; e compras públicas baseadas em especificações prescritivas, que restringem inovações introduzidas pelos fornecedores.

Para modificar esta condição, a aplicação de POM poderia ser eficaz. A missão seria levar empresas brasileiras a serem grandes exportadoras de bens e serviços para o setor de óleo e gás. Elas seriam mantidas ou elevadas à classe mundial e assim seriam capazes de, além de exportar, manter baixo o custo do óleo produzido no Brasil. Esse duplo ganho poderia ser indutor de efeitos similares em outros setores econômicos que também testemunham queda em seus indicadores de industrialização.

Como exemplos de mudanças práticas, PDI e CL passariam a estimular pesquisa aplicada, desenvolvimento experimental, engenharia e exportação. Compras públicas passariam a ter especificações funcionais e ser abertas a inovações. Condições assimétricas entre o Brasil e outros países, que resultam em situação similar a reserva de mercado para empresas estrangeiras, teriam de ser neutralizadas por meio da criação de novos instrumentos financeiros.

Penna finaliza sua apresentação destacando a importância de monitorar continuamente os resultados das POM, pois elas precisam ser aprimoradas à medida que seus efeitos são compreendidos. Essa é uma falha vital do sistema produtivo local. Não há indicadores representativos e atualizados regularmente que retratem o desempenho econômico dos fornecedores. Isso dificulta a formulação das POM e inviabiliza o processo de melhoria contínua que elas devem sofrer.

Telmo Ghiorzi é Doutor em políticas públicas e engenheiro